sponge

MyNiceSpace.com

BAB I

Pengaruh Kebijakan Pemda dan Peranan Pemimpin Lokal Thd Pelayanan Masyarakat DKI


BAB I

PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang

Krisis ekonomi yang melanda Indonesia sejak tahun 1997, dampaknya dirasakan pula oleh masyarakat Jakarta. Kondisi ini menyebabkan makin banyak warga Jakarta masuk dalam kelompok masyarakat miskin, yang ditandai antara lain akibat dari pemutusan hubungan‑kerja (PHK) serta daya beli masyarakat menjadi semakin menurun. Keadaan ini berakibat kesenjangan yang semakin besar diantara warga masyarakat sehingga mudah dijadikan isu polifik serta timbulnya kerawanan sosial yang meresahkan. Hal ini nampak dari kerusuhan yang terjadi pada pertengahan Mei 1998 yang mengakibatkan pengrusakan dan pembakaran terhadap berbagai fasilitas sosial, ekonomi dan lain sebagainya.

Krisis ekonomi juga memberi dampak terhadap kehidupan sosial masyarakat seperti antara lain semakin memburuknya kesehatan masyarakat, menurunnya kualitas lingkungan hidup akibat pencemaran, dan berkurangnya ruang terbuka hijau. Selain itu pula semakin langkanya penyediaan bahan pokok bagi masyarakat dengan harga terjangkau, dan meningkatnya anak‑anak usia sekolah yang tidak mampu meneruskan pendidikan.

Dimasa krisis tersebut pembangunan masyarakal Jakarta relatif kurang lancar. Hal ini ditandai oleh dua faktor. Pertama, pembangunan masyarakat Jakarta selama ini terlalu mengandalkan peranan pemerintah. Sehingga pada saat krisis, Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta menghadapi kesukaran finansial. Dana pembangunan baik yang berasal dari alokasi Pemerintah Pusat maupun yang bersumber dari pendapatan asli daerah mengalami pengurangan yang sangat drastis. Sebelum krisis, sumbangan Pemerintah Pusat terhadap APBD Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta kurang lebih sebesar 17, 5% dari total APBD. Sesudah krisis, menurun menjadi 7,8% dari total APBD. Disamping itu, akibat krisis ekonomi, dibarengi dengan inflasi yang cukup tinggi dan tingginya suku bunga bank, melumpuhkan roda perekonomian serta melemahnya kemampuan investasi dari Rp 42,20 triliun pada tahun 1997 menjadi Rp 9,4 triliun pada tahun 1998. Selain itu, pemberlakuan Undang‑Undang Nomor 18 Tahun 1997 tentang Pajak dan Retribusi Daerah, menambah keterbatasan upaya pemerintah dalam meningkatkan pendapatan asli daerah (PAD). Akibatnya, kemampuan pemerintah dalam membangun masyarakat menurun secara siginifikan. Kedua, belum perkembaganya partisipasi masyarakat dalam pembangunan. Pada dasarnya masyarakat Jakarta mempunyai potensi yang cukup besar untuk membangun diri mereka sendiri. Namun, karena pola pembangunan selama ini yang bersifat "delivery" sehingga melahirkan ketergantungan yang pada gilirannya berakibat semakin kurang berkembangnya kreativitas masyarakat.

Ketika situasi krisis terjadi di Jakarta, tatanan masyarakat di tingkat bawah relatif kurang kuat sehingga muncul banyak persoalan sosial. Salah satu masalah kemasyarakatan yang cukup menonjol adalah kian menurunnya disiplin dan kepatuhan warga kota terhadap tertib hukum, dan bahkan tidak jarang ditemui warga Jakarta yang melanggar peraturan tanpa merasa bersalah dan dianggap sebagai suatu tindakan kewajaran. Permasalahan ini menunjukan adanya kelemahan mendasar dari konsep pembangunan yang selama ini diterapkan Pembangunan masyarakat bersifat terlalu terpusat, security approach, menyantuni, charity, serta menitik‑beratkan pada koordinasi perangkat birokrasi, seperti yang dilakukan melalui Camat dan Lurah. Pendekatan seperti ini perlu diubah ke arah yang lebih membuka kemungkinan munculnya upaya pemberdayaan dan partisipasi masyarakat yang berkelanjutan. Konsep pembangunan ini disebut pembangunan masyarakat yang berbasis komunitas (Community based development). Dari pendekatan ini, pembangunan masyarakat dipahami bahwa warga masyarakat memanfaatkan potensi yang dimiliki dalam menyelesaikan masalah setempat dengan cepat, tepat dan mudah termasuk untuk mengatasi disiplin warga, pembangunan ekonomi, sosial dan lain sebagainya. Sebagaimana diketahui bahwa masyarakat Jakarta pada dasarnya mempunyai struktur komunitas yang kuat, mandiri, dan maju serta tidak mudah goyah Sumber daya manusia yang demikian ini apabila dikelola dengan baik akan dapat menjadi motor penggerak pembangunan masyarakat yang produktif. Hal ini dapat terwujud apabila ditunjang dengan upaya penguatan keberadaan pranata masyarakat di tingkat bawah, seperti Rukun Tetanga, Rukun Warga, Dewan Kelurahan ataupun Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa/Kelurahan (LKMD/K,). Upaya penguatan ini antara lain melalui penciptaan kegiatan yang memungkinkan pranata masyarakat tersebut menjadi wadah yang mendorong peranserta masyarakat untuk menyalurkan aspirasinya.

Oleh karena itu, kebijakan Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta mengenai program penanggulangan kemiskinan dan pembangunan Kelurahan tertinggal yang telah dimulai sejak tahun 1994 merupakan salah satu terobosan dalam rangka mewadahi peran serta masyarakat. Hal ini diperkuat dengan diterbitkannya Keputusan Gubernur Kepala Daerah Khusus Ibukota Jakarta Nomor 608 Tahun 1994 tentang Petunjuk Pelaksanaan Penanggulangan Kemiskinan dan Pembangunan Kelurahan Tertinggal di Daerah Khusus Ibukota Jakarta. Implementasi program ini belum maksimal, karena masing‑masing tingkatan pemerintah saling menunggu akibat dari masih rendahnya koordinasi pada setiap tingkat Pemerintahan tersebut.

Dalam perkembangan lebih lanjut, untuk meningkatkan penang-gulangan kemiskinan dan pembangunan Kelurahan tertinggal serta pembangunan Kelurahan yang termasuk dalam Instruksi Gubernur secara berkelanjutan, diperlukan suatu keterpaduan program baik sektoral maupun regional dari berbagai unit kerja Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta. Sebagai acuan pelaksanaan keterpaduan program ini diterbitkan Keputusan Gubernur Kepala Daerah Khusus Ibukota Jakarta Nomor 714 Tahun 1996 tentang Petunjuk Pelaksanaan Penanggulangan Kemiskinan dan Keterpaduan Pembangunan Sosial Kemasyarakatan pada Kelurahan Tertinggal dan Kelurahan. Program Instruksi Gubernur di Daerah Khusus Ibukota Jakarta. Untuk menghindari terjadinya tumpang tindih. terhadap pelaksanaan keputusan Gubernur tersebut, maka dibentuk suatu Tim terpadu mulai dari tingkat Provinsi, Kotamadya, Kecamatan hingga Kelurahan. Tim terpadu ini dibentuk dengan Keputusan Gubernur Kepala Daerah Khusus Ibukota Jakarta Nomor : 990/1999 tentang Pembentukan Tim Koordinasi dan Kelompok Kerja Operasional (Pokjanal) Gerakan Terpadu Pengentasan Kemiskinan (Gerdit Taskin) di Daerah Khusus Ibukota Jakarta.

Kegiatan tim ini tidak berjalan dengan baik, karena selain pendekatan yang sangat birokratis ‑ menunggu tindakan koordinasi yang diIakukan oleh tingkat pemerintah lebih tinggi ‑ misalnya, Lurah dan perangkatnya akan mulai melakukan kegiatan setelah memperoleh penugasan dari Camat ataupun Camat menunggu penugasan dari pimpinan di atasnya, juga akibat terjadinya krisis ekonomi yang berdampak cukup luas dalam kehidupan masyarakat.

Walaupun menghadapi kondisi yang tidak kondusif ini tidak berarti akan menyurutkan komitment Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta untuk melaksanakan program penanggulangan kemiskinan dan meningkatkan potensi Kelurahan tertinggal. Dalam mengatasi fenomena kemiskinan dan ketertinggalan Kelurahan tersebut, serta untuk mempercepat peningkatan kesejahteraan masyarakat, Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta mulai mengembangkan suatu program pembangunan terpadu. Yang dimaksud dengan program pembangunan terpadu, adalah kegiatan pembangunan yang mencakup pembangunan fisik Lingkungan, ekonomi dan sosial budaya yang dirancang dan dilaksanakan secara bersamaan oleh unit kerja di lingkungan Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta pada beberapa Kelurahan yang telah ditetapkan (sesuai Keputusan Gubernur Nomor 1746/2000). Kelurahan yang dijadikan lokasi pelaksanaan program pembangunan terpadu tersebut ditetapkan melalui Keputusan Gubernur Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta Nomor : 1746/2000 tentang Penetapan Kelurahan‑Kelurahan Sebagai Lokasi Pelaksanaan Program Pembangunan Terpadu Dalam Rangka Pengentasan Kemiskinan dan Kumuh di Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta, Tahun Anggaran 2000. Untuk tahap awal pada tahun anggaran 2000 ditetapkan sebanyak 15 Kelurahan yang tersebar pada 5 (lima) Kotamadya Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta. Selain daripada itu, untuk lebih meningkatkan efisiensi dan efektifitas pelaksanaan program pembangunan terpadu serta untuk memantau pelaksanaannya, dibentuk Tim Koordinasi yang ditetapkan dengan Keputusan Gubernur Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta Nomor 2704/2000 tentang Pembentukan Tim Koordinasi Program Pembangunan Terpadu Dalam Rangka Pengentasan Kemiskinan dan Kumuh di Propinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta.

Berbagai kebijakan yang telah ditetapkan oleh Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta berkaitan dengan pengentasan kemiskinan dan daerah kumuh melalui program pembangunan terpadu, secara keseluruhan tidak memperlihatkan suatu gambaran mengenai siapa sesungguhnya yang berperan. Karena dalam penjabaran tugas dan tanggung jawab Tim Koordinasi sangat bersifat hirarkhis organisasi kedinasan yang terbatas pada tingkat Provinsi dan Kotamadya. Padahal kebijakan program pembangunan terpadu dilaksanakannya pada tingkat Kelurahan.

Bertolak dari situasi problematik tersebut, penulis ingin mengadakan penelitian mengenai "Pengaruh Kebijakan Pemerintah dan Peranan Pemimpin Lokal terhadap Pelayanan Masyarakat di Kotamadya Jakarta Barat, Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta".

Yang dimaksud dengan Kebijakan Pemerintah adalah keseluruhan peraturan perundangan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta baik Peraturan Daerah maupun Keputusan Gubernur yang merupakan pedoman atau acuan dalam pelaksanaan program pembangunan terpadu. Peranan pemimpin lokal adalah kewenangan atau penagasan yang diemban oleh pemimpin lokal yang terdiri atas Pemimpin Formal (Camat, Lurah beserta jajarannya), Peminipin Informal (Ketua RT, Ketua RW, Dewan Kelurahan, dan LKMD/K) yang diberikan oleh Pemerintah Provinsi dalam melaksanakan program pembangunan terpadu. Sedangkan pelayanan masyarakat adalah hasil yang dinikmati oleh masyarakat sebagai wujud dari pelaksanaan program pembangunan terpadu. Dalam penelitian ini penulis bermaksud untuk mengkaji pengaruh kebijakan Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta dan Peranan Pemimpin Lokal dalam pelaksanaan program pembangunan terpadu terhadap peningkatan, pelayanan masyarakat di Kotamadya Jakarta Barat.

1.2. Identiftasi Masalah.

Bertitik tolak dari uraian pada latar belakang, penulis mengidentifikasi permasalahan yang cukup menonjol, sebagai berikut :

1) Pelakasanaan program pembangunan terpadu lebih mengandalkan perangkat birokrasi dan pihak ketiga (konsultan/kontraktor) serta kurang memberikan peran kepada pemimpin lokal sehingga hasilnya cenderung tidak memenuhi tujuan dari program dimaksud.

2) Manajemen pengelolaan program pembangunan terpadu dilaksananakan oleh aparatur tingkat Walikotamadya dan kurang melibatkan aparat ditingkat Kecamatan dan Kelurahan.

3) Perencanaan program pembangunan terpadu belum melibatkan masyarakat khususnya melalui wadah masyarakat yang ada (RT, RW, LKMDIK).

1.3. Pembatasan Masalah.

Agar penelitian ini tidak meluas dan mencapai tujuannya, penulis membatasi permasalahan hanya pada masalah berikut :

1) Pengaruh kebijakann Pemerintah terhadap pelayanan masyarakat.

2) Pengaruh peranan pemimpin lokal terhadap pelayanan masyarakat.

3) Pengaruh kebijakan Pemerintah dan peranan pemimpin lokal secara bersama‑sama terhadap pelayanan masyarakat.

1.4. Perumusan Masalah.

Kebijakan pada dasarnya adalah intervensi pemerintah untuk berusaha mencapai tujuan pembangunan, melalui tindakan‑tindakan mengarahkan (directing), mempengaruhi (influencing) dan mengendalikan (controlling) masyarakat (Prapto Yuwono, 2000:9). Secara lebih operasional Mustopadidjaja. (1992 : 16) merumuskan suatu definisi kerja mengenai kebijakan yaitu keputusan suatu organisasi (publik ataupun bisnis) yang dimaksudkan untuk mengatasi permasalahan tertentu atau untuk mencapai tujuan tertentu, berisikan ketentuan­-ketentuan yang dapat dijadikan pedoman perilaku dalam (1) pengambilan keputusan lebih lanjut, yang harus dilakukan baik kelompok sasaran ataupun (unit) organisasi pelaksana kebijakan, dan (2) penerapan atau pelaksanaan dari sesuatu kebijakan yang telah ditetapkan, baik dalam hubungan dengan (unit) organisasi maupun dengan kelompok sasaran yang dimaksudkan.

Kebijakan yang ditempuh Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta mengenai penyelenggaraan program pembangunan terpadu merupakan suatu keputusan yang bersifat teknis operasional yakni sebagai salah satu upaya untuk mengatasi permasalahan kemiskinan dan kekumuhan yang dilakukan oleh unit kerja di lingkungan Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta bersama masyarakat dalam rangka penyelengaraan pemerintahan, pembangunan dan pemberdayaan masyarakat. Artinya, bahwa kebijakan yang dilaksanakan itu mampu mendorong peran serta masyarakat dalam berbagai kegiatan pembangunan dalam rangka mengurangi kemiskinan dalam masyarakat, baik kemiskinan absolut maupun kemiskinan relatif Dalam penerapannya di lapangan keadaan ini tidak terlalu nampak, karena ternyata kegiatannya pada umumnnya ditangani pihak ketiga (kontraktor/konsultan) atau pekerjaan bersifat swakelola.

Berdasarkan uraian latar belakang, identifikasi masalah dan pembatasan masalah di depan, maka rumusan masalah yang akan dikaji dalam penelitian ini adalah sebagai berikut :

1) Apakah ada pengaruh kebijakan Pemerintah terbadap pelayanan masyarakat?

2) Apakah ada pengaruh peranan pemimpin lokal terhadap pelayanan masyarakat?

3) Apakah kebijakan Pemerintah dan peranan pemimpin lokal secara bersama‑sama berpengaruh terhadap pelayanan masyarakat?

1.5. Maksud dan Tujuan Penelilian

Maksud dari penelitian ini adalah untuk menghimpun berbagai informasi mengenai pengaruh kebijakan Pemerintah dan peranan pemimpin lokal terhadap pelayanan masyarakat. Berdasarkan maksud tersebut, maka tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui pengaruh kebijakan Pemerintah dan Peranan Pemimpin Lokal dalam pelaksanaan program pembangunan terpadu untuk peningkatan pelayanan masyarakat.

1.6. Kegunaan Penclitian

Penelitian ini diharapkan memiliki kegunaan baik secara akademis maupun praktis.

a. Secara akademis hasil penelitian ini

1) Memberi sumbangan bagi pengembangan iImu pengetahuan khususnya ilmu pemerintahan;

2) Mengembangkan pengetahuan manajemen pemerintahan dan kebijakan publik

b. Secara praktis hasil penelitian ini dapat memberikan masukan kepada aparatur Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta sehingga:

1) Mengerti dan memahami berbagai permasalahan yang timbul dalam pelaksanaan kebijakan Pemerintah Provinsi tentang program pembangunan terpadu dalam rangka meningkatkan pelayanan masyarakat;

2) Mengerti dan memahami peranan yang dilakukan oleh pemimpin lokal dalam pelaksanaan program pembangunan terpadu untuk peningkatan pelayanan masyarakat, khususnya dalam mendorong pembangunan yang berbasis komunitas.

1.7. Kerangka Pemikiran.

Jakarta sebagai Ibukota Negara adalah kota yang mengalami proses pertumbuhan sangat pesat dan menjadi pusat berbagai kegiatan serta aktivitas dari segala bidang kehidupan (multi fungsi). Ditengah krisis ekonomi dan moneter yang sedang melanda Indonesia, tak terkecuali keadaan Jakarta juga semakin terpuruk dan harus berjuang untuk bangkit agar dapat berperan kembali dalam mendorong pembangunan baik lokal maupun regional.

Menghadapi tantangan globalisasi yang akan diawali pada tahun 2003 (saat AFTA dimulai), Jakarta dihadapkan pada berbagai masalah yang memiliki tingkat kerumitan tinggi, antara lain :

1. Pembangunan wilayah dengan permasalahan pada keterbatasan lahan;

2. Pembangunan ekonomi rakyat yang persoalannya berkisar pada masalah pemberdayaan potensi rakyat di tengah desakan pengusaha dan investor;

3. Pengembangan kualitas sumber daya manusia dengan fokus peningkatan keterampilan agar mampu mengikuti irama pembangunan dan kemajuan teknologi;

4. Pembinaan sosial budaya yang berorientasi pada sikap hidup toleran terhadap kemajemukan etnis, latar belakang dan adat istiadat sebagai ciri anatomi sosial Jakarta sebagai Ibukota Negara,

5. masalah fungsionalisasi otonomi daerah dengan masalah profesionalisasi pelayanan terhadap masyarakat;

Berbagai masalah global yang dijelaskan di atas, dan sejalan dengan krisis ekonomi yang diawali dengan krisis moneter pada pertengahan tahun 1997, telah memberikan dampak buruk bagi masyarakat. Hal ini ditandai dengan meningkatnya jumlah pengangguran yang diakibatkan oleh pemutusan hubungan kerja (PHK), menurunnya tingkat kesehatan gizi anak dan ibu hamil, bertambahnya keluarga miskin perkotaan dan semakin menurunnya kualitas kehidupan sosial dan lingkungan fisik. Dampak krisis ekonomi ini paling berat dirasakan oleh warga masyarakat bawah, sehingga dengan segala keterbatasan yang mereka miliki mencoba untuk tetap bertahan seraya berharap krisis segera berakhir.

Menyikapi permasalahan yang muncul sebagai akibat dari dampak krisis yang berkepanjangan, berbagai program yang dicanangkan pemerintah dalam rangka meningkatkan kualitas hidup masyarakat, antara lain melalui program perluasan Jaring Pengaman Sosial (JPS) berupa program ketahanan pangan, padat karya dan penciptaan lapangan kerja produktif, perlindungan sosial (kesehatan dan pendidikan) dan pemberdayaan ekonomi rakyat yang lebih dikenal dengan Proyek Pengentasan Kemiskinan Perkotaan (P2KP). Upaya yang dilakukan ini nampaknya tidak membuahkan hasil yang cukup signifikan. Hal ini akibat, dari penanganan yang tidak terkoordinasi dengan baik, bersifat parsial dan tindakan sesaat, sehingga masih banyak warga masyarakat yang belum tersentuh program tersebut.

Kondisi seperti inilah yang mendorong Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta melalui keputusan Gubernur menetapkan program pembangunan terpadu. Mengacu kepada kebijakan tersebut, unit kerja di lingkungan Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta, menyusun program dengan memfokuskan kegiatannya pada kelurahan‑kelurahan yang telah ditetapkan dalam keputusan Gubernur Nomor 1746/2000. Dalam mengimplementasikan program pembangunan terpadu, terkandung harapan untuk melibatkan semua unsur masyarakat Keterlibatan masyarakat termasuk di dalamnya peranan pemimpin lokal sebaiknya tidak bersifat menunggu Menurut Bijimer dan Reurink (Ufford, 1988 : 160) pemerintah lokal seharusnya berinisiatif dan berfungsi integratif maupun distributif dalam membangun partisipasi warga masyarakat dan lingkungannya.

Sebagaimana dijelaskan di depan bahwa pemimpin lokal terdiri dari pemimpin formal (Camat dan Lurah beserta jajarannya) dan pemimpin informal (Ketua RT, Ketua RW, Dewan Kelurahan dan LKMD/K). Berkaitan dengan kewenangan yang diberikan kepada Camat dan Lurah, Undang‑Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah pasal 66 dan pasal 67 menjelaskan

Ø Pasal 66 sebagai berikut:

2) Kecamatan merupakan perangkat Daerah Kabupaten dan Daerah Kota yang dipimpin oleh Kepala Kecamatan.

3) Kepala Kecamatan disebut Camat.

4) Camat diangkat oleh Bupati/Walikota atas usul Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota dari Pegawai Negeri Sipil yang memenuhi syarat.

5) Camat menerima pelimpahan sebagian kewenangan pemerintahan dari Bupati/Walikota.

6) Camat bertanggung jawab kepada Bupati atau Walikota.

7) Pembentukan Kecamatan ditetapkan dengan Peraturan Daerah.

Ø Pasal 67 sebagai berikut :

1) Kelurahan merupakan perangkat Kecamatan yang dipimpin oleh Kepala Kelurahan.

2) Kepala Kelurahan disebut Lurah.

3) Lurah diangkat dari Pegawai Negeri Sipil yang memenuhi syarat oleh Walikota/Bupati atas usul Camat.

4) Lurah menerima pelimpahan sebagian kewenangan pemerintahan dari Camat.

5) Lurah bertanggung jawab kepada Camat.

6) Pembentukan Kelurahan ditetapkan dengan Peraturan Daerah.

Selanjutnya, yang berkaitan dengan kewenangan Pemerintah Kecamatan dan Pemerintah Kelurahan secara lebih rinci diuraikan dalam Undang‑Undang Nomor 34 Tahun 1999, sebagai berikut

Ø Pasa 11

1) Kewenangan Pemerintah Kecamatan mencakup pelaksanaan pelayanan masyarakat yang terdiri atas :

a. Penyelenggaraan kegiatan pelayanan masyarakat yang menjadi kewenangannya;

b. Pemeliharaan prasarana umum dan fasilitas pelayanan masyarakat;

c. Pelaksanaan kegiatan untuk terselenggaranya ketenteraman dan ketertiban;

d. Pelaksanaan program pemberdayaan masyarakat; dan

e. Pembinaan Pemerintah K elurahan.

2) Pemenintah Kecamatan melimpahkan kewenangan secara luas kepada Kelurahan dalam rangka pelaksanaan pelayanan kepada masyarakat.

Ø Pasa 12

Kewenangan Pemerintah Kelurahan mencakup pelaksanaan pelayanan masyarakat yang terdiri atas :

a. Penyelenggaraan kegiatan pelayanan masyarakat yang menjadi kewenangannya;

b. Penyusunan dan penetapan kebijakan pemberdayaan yang tumbuh atas inisiatif masyarakat;

c. Pemeliharaan terciptanya ketenteraman dan ketertiban; dan

d. Pelaksanaan program dan kegiatan pemberdayaan masyarakat.

Berdasarkan uraian di atas, Camat dan Lurah dengan dibantu perangkatnya masing-masing memiliki peran yang cukup strategis dalam keseluruhan kegiatan pembangunan yang berlangsung di wilayahnya.

Selanjutnya, berkaitan dengan pemimpin informal (Ketua RT, Ketua RW, Dewan Kelurahan dan LKMD/K) tugas dan kewajibannya telah diatur sebagaimana dalam uraian berikut. Menurut Keputusan Presiden Nomor 49 Tahun 2001 pasal 1 ayat (1), yang dimaksud Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa ‑ selanjutnya disingkat LKMD atau sebutan lain ‑ adalah wadah yang dibentuk atas prakarsa masyarakat sebagai mitra Pemerintah Desa dan Pemerintah Kelurahan dalam menampung dan mewujudkan aspirasi dan kebutuhan masyarakat di bidang pembangunan. Bertolak dari perumusan di atas, menyangkut tugas dan fungsi LKMD sebagaimana diatur dalam pasal 3 dan 4 Keputusan Presiden Nomor 49 Tahun 2001, adalah sebagai berikut:

Ø Pasal 3, LKMD atau sebutan lain mempunyai tugas:

a. Menyusun rencana pembangunan yang partisipatif,

b. Menggerakkan swadaya gotong‑royong masyarakat;

c. Melaksanakan dan mengendalikan pembangunan.

Ø Pasal 4, dalam melaksanakan tugasnya, LKMD atau sebutan lain mempunyai fungsi :

a. Penanaman dan pemupukan rasa persatuan dan kesatuan masyarakat Desa dan Kelurahan;

b. Pengkoordinasian perencanaan pembangunan;

c. Pengkoordinasian perencanaan lembaga kemasyarakatan;

d. Perencanaan kegiatan pembangunan secara partisipatif dan terpadu;

e. Penggalian dan pemanfaatan sumberdaya kelembagaan untuk pembangunan di Desa dan Kelurahan.

Sejalan dengan ketentuan dalam Undang‑Undang Nomor 34 Tahun 1999 pasal 14 ayat (6) “Di Kelurahan dibentuk Pemerintah Kelurahan dan Dewan Kelurahan”. Pembentukan Dewan Kelurahan ini ditetapkan dengan Peraturan Daerah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta Nomor 5 Tahun 2000 tentang Dewan Kelurahan ‑ Mengenai tugas, hak dan kewenangan Dewan Kelurahan dijelaskan dalam Peraturan Daerah Nomor 5 Tahun 2000 pasal 12 dan Keputusan Gubernur Provinsi Daerah. Khusus Ibukota Jakarta Nomor 37 Tahun 2001 tentang Pedoman Penyusunan Tata Tertib Dewan Kelurahan pasal 5, sebagai berikut.

Ø Perda Nomor 5 Tahun 2000 pasal 12,

Dewan Kelurahan mempunyai tugas :

a. Menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat;

b. Memberikan usul dau saran kepada Lurah tentang penyelenggaraan Pemerintahan Kelurahan;

c. Menjelaskan kebijakan Pemerintahan Kelurahan, kepada warga Kelurahan,

d. Melaksanakan kegiatan, pemberdayaan masyarakat;

e. Melaksanakan konsultasi kepada instansi terkait dan organisasi kemasyarakatan lainnya, di wilayah Kelurahan yaig bersangkutan;

f. Mengajukan Calon anggota Dewan Kota/Kabupaten kepada. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah melalui Kecamatan masing‑masing.

Ø Keputusan Gubernur Nomor 37 Tahun 2001 pasal 5 ayat (1),

(1) Dewan Kelurahan mempunyai hak dan wewenang yang berkaitan dengan hal‑hal sebagai berikut.

a. Menampung aspirasi masyarakat baik secara langsung maupun tidak langsung,

b. Menyampaikan aspirasi masyarakat kepada Pemerintah Kelurahan baik secara lisan maupun tertulis;

c. Memberikan usul dan saran kepada Lurah, baik diminta maupun tidak diminta yang berkaitan dengan penyelenggaraan Pemerintahan Kelurahan;

d. Melakukan upaya‑upaya dan kegiatan dalam rangka menjelaskan kebijakan Pemerintah Kelurahan kepada warga Kelurahan;

e. Melaksanakan upaya‑upaya dan kegiatan dalam rangka pemberdayaan masyarakat;

f. Melaksanakan konsultasi tentang hal‑hal yang berkaitan dengan pelaksanaan tugas, Dewan Kelurahan, kepada instansi terkait dan organisasi kemasyarakatan lainnya di wilayah Kelurahan;

g. Memilih dan mengajukan calon anggota Dewan Kota/ Kabupaten Administratif.

Sedangkan berkaitan dengan tugas dan kewajiban Rukun Tetangga (RT) dan Rukun Warga (RW), sebagaimana diatur dalam Keputusan Gubernur Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta Nomor 36 Tahun 2001 tentang Pedoman Rukun Tetangga dan Rukun Warga di Propinsi Daerah Khusus Ibukota Sakarta, pasal 3 sebagai berikut:

Tugas dan kewajiban RT dan RW ditetapkan oleh forum musyawarah RT dan RW dengan berpedoman kepada upaya‑upaya dalam rangka:

1) Memberikan pelayanan kepada penduduk setempat, sesuai dengan ketentuan yang berlaku;

2) Menggerakan swadaya dan kegotong‑royongan masyarakat;

3) Berpartisipasi dalam peningkatan pemberdayaan masyarakat,

4) Berpartisipasi dalam menampung dan menyatakan aspirasi masyarakat;

5) Berpartisipasi dalam meningkatkan kondisi ketenteraman, ketertiban dan kerukunan warga masyarakat;

6) Membantu menciptakan hubungan yang harmonis antar anggota masyarakat dan antara masyarakat dengan Pemerintah Daerah;

7) Menjaga hal‑hal yang berkaitan dengan lingkungan;

8) Berpartisipasi dalam perencanaan dan pelaksanaan kegiatan pembangunan fisik, ekonomi dan sosial yang biayanya bersumber dari swadaya masyarakat dan atau Pemerintah Daerah serta mempertanggung jawabkannya sesuai dengan ketentuan yang berlaku;

9) Memberikan saran dan pertimbangan kepada anggota Dewan Kelurahan yang berasal dari RW yang bersangkutan.

Sedangkan tugas dan fungsi RT dan RW sebagai diatur dalam Keputusan Presiden Nomor 49 Tahun 2001 tentang Penataan Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa atau Sebutan lainnya, adalah sebagai berikut.

Ø Pasal 6,RT atau sebutan lain mempunyai tugas:

a. Membantu menjalankan tugas pelayanan kepada masyarakat yang menjadi tanggungjawab Pemerintah;

b. Memelihara kerukunan hidup warga,;

c. Menyusun rencana dan melaksanakan pembangunan dengan mengembangkan aspirasi dan swadaya murni masyarakat.

Ø Pasal 7, dalam melaksanakan tugasnya, RT atau sebutan lain mempunyai fungsi

a. Pengkoordinasian antar warga;

b. Pelaksanaan dalam menjembatani hubungan antar sesama anggota masyarakat dengan Pemerintah;

c. Penanganan masalah-masalah kemasyarakatan yang dihadapi warga.

Ø Pasal 9, RW atau sebutan lain mempunyai tugas :

a. Mengegrakan swadaya gotong‑royong dan partisipasi masyarakat di wilayahnya;

b. Membantu kelancaran tugas pokok LKMD atau sebutan lain dalain Bidang pembangunan di Desa dan Kelurahan.

Ø Pasal 10, dalam melaksanakan tugasnya, RW atau sebutan lain mempunyai fungsi

a. Pengkoordinasian pelaksanaan tugas RT atau sebutan lain di wilayahnya.

b. Pelaksanaan dalam menjembatani hubungan antara RT atau sebutan lain dan antar masyarakat dengan Pemerintah.

Memperhatikan ketentuan peraturan perundangan sebagaimana dijelaskan di atas, baik yang berkenaan dengan peranan pemimpin formal maupun peranan pemimpin informal, terdapat satu garis merah kebijakan yang dapat diangkat adalah bahwa adanya sinergi yang bersinambung diantara pemimpin lokal dalam pelaksanaan pembangunan dan pemberdayaan masyarakat. Berkaitan dengan kebijakan menyangkut program pembangunan terpadu, dimana penanganan masalah kemiskinan dan kekumuhan sebagai suatu upaya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, peranan Pemimpin lokal ini menjadi sangat strategis. Dengan kata lain, peranan pemimpin lokal ini dalam mendorong pemberdayaan masyarakat, adalah merupakan suatu usaha untuk mentransformasikan kesadaran rakyat dan sekaligus mendekatkan masyarakat dengan akses untuk perbaikan kehidupannya, serta untuk menggerakkan perubahan kebijakan‑kebijakan yang selama ini nyata merugikan masyarakat.

Sebagaimana diketahui bahwa pada umumnya pembangunan yang selama ini dilaksanakan bersifat dari atas (top down). Walaupun secara konsepsional sudah diarahkan penyusunan dan pelaksanaannya yang berasal dari bawah (bottom‑up), realisasi di lapangan belum nampak. Akibatnya, kekuatan komunitas tidak pernah muncul kepermukaan. Warga masyarakat seolah-olah tidak berdaya, pasif, tanpa inisiatif, dan lebih banyak menunggu. Kondisi ini berlangsung terus, masyarakat terlena dan gamang, dan nampaknya kebutuhan masyarkat hanya diketahui oleh orang atau kelompok tertentu saja. Hal ini terjadi akibat kesenjangan informasi dan ketidaktahuan keluaran (output) program oleh masyarakat.

Dengan kenyataan seperti ini, pemimpin lokal sebagai penggerak komunitas lokal/masyarakat yang juga selaku perpanjangan tangan Pemerintah yang berhadapan langsung dengan masyarakat, seyogyanya mampu menjembatani permasalahan tersebut. Namun, kenyataan di lapangan memberikan gambaran yang sangat berbeda dengan tujuan dicanangkannya program pembangunan terpadu tersebut. Informasi sementara menunjukkan, keberadaan kegiatan program di wilayahnya sama sekali tidak diketahui oleh masyarakat. Pelaksanaan pekerjaan umumnya dilakukan oleh pihak ketiga (kontraktor atau konsultan), yang hasil pekerjaannya kurang memuaskan, seperti pekerjaan jalan lingkungan yang menimbulkan debu.

Jika dicermati dengan saksama, program pembangunan terpadu yang direncanakan dan dilaksanakan oleh unit kerja Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta, cenderung untuk memperbesar anggaran proyek unit kerja ‑ karena program ini baru dikenalkan pada pertengahan tahun anggaran 2000 ‑ sehingga fungsinya untuk pemberdayaan masyarakat belum optimal. Hal ini adalah salah satu akibat kurang berperannya lembaga‑lembaga masyarakat yang ada, seperti RT, RW, Dewan Kelurahan dan atau LKMD. Artinya, lembaga-­lembaga tersebut kurang berhasil mengartikulasikan aspirasi masyarakat dalam pelaksanaan program pembangunan terpadu. Menurut Panjaitan (2000 :28) bahwa konsep pemberdayaan kaum miskin tidak dapat dilepaskan dari paradigma pembangunan yang berpusat pada rakyat, yang memberikan kedaulatan kepada rakyat untuk menentukan pilihan kegiatan yang paling sesuai bagi kemajuan diri mereka masing‑masing. Lebih jauh Hungtington dan Nelson (1994:198) menjelaskan bahwa fokus badan‑badan pemerintah dan dari dermawan‑dermawan asing yang menaruh perhatian terhadap memajukan kesejahteraan golongan­-golongan berpenghasilan rendah disebabkan oleh tiga hal, yaitu :

(1) dana bantuan tersebut secara potensial untuk memperbaiki kondisi kehidupan dan meningkatkan penghasilan golongan‑golongan yang paling miskin dalam masyarakatnya;

(2) mendorong pembangunan, bahwa komponen swadaya masyarakat akan memobilisasi tenaga kerja setempat dan kemapuan pengelolaan setempat, yang opportunity cost‑nya sangat rendah; dan

(3) organisasi‑organisasi kecil kaum miskin tidak mengancam organaisasi yang sudah berkuasa, atau menimbulkan tekanan terhadap pemerintah untuk meninjau kernbali prioritas‑prioritas dan program‑programnya.

Hal ini memberi gambaran bahwa peranan organisasi‑organisasi masyarakat sangat penting dalam proses pembangunan. Wadah inilah seyogyanya menjadi media efektif dari masyarakat untuk menyalurkan aspirasinya.

Pembangunan yang merupakan perubahan akan selalu melewati proses yang sistemik. Demikian pula dengan program pembangunan terpadu, yang diawali dengan perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi. Rangkaian kegiatan ini dituangkan dalam suatu kebijakan yang dipedomani oleh pelaku kebijakan, yakni peinimpin lokal. Karena itu, keberhasilan program ini tidak lepas dari kemampuan mereka untuk mengejawaitahkan tugas, kewajiban dan fungsi masing‑masing. Artinya, sejauhmana mereka mampu mendorong penguatan serta pemberdayaan masyarakat melalui upaya menumbuh-kembangkan kompetensinya untuk membangun dirinya sendiri. Menuntut agar rakyat bersedia membangun berdasar kekuatan mereka sendiri. Dari sini mereka akan dapat beranjak dari apa yang "harus" dikerjakan ke apa yang "dapat’ dikerjakan. Menurut Sutomo (1990:14), partisipasi masyarakat dalam pembangunan tidak saja terbalas pada pelaksanaan program, tetapi juga dalam menyumbang ide serta proses pengambilan keputusan dan Pemilihan program yang dilaksanakan.

Disinilah semakin nampak bahwa upaya percepatan peningkatan kesejahteraan masyarakat melalui program pembangunan terpadu, keberhasilannya akan sangat terkait erat dengan seberapa jauh kebijakan tentang hal tersebut dapat terakomodir dengan baik dalam pelaksanaannya, serta seberapa besar peranan pemimpin lokal mampu menyinergikannya dalam setiap proses pembangunan yang dilaksanakan.

Kerangka, pemikiran seperti itu dapat digambarkan secara bagan sebagaimana nampak pada gambar berikut :






Keterangan :

§ Variabel bebas: X1 = Kebijakan Pemerintah

X2 = Peranan Pemimpin Lokal

§ Variabel tidak bebas: Y = Pelayanan masyarakat

§ Є (epsilon) = unsur diluar variabel di atas yang berpengaruh tapi tidak dianalisis

1.8. Hipotesis.

Berdasarkan rumusan permasalahan dan kerangka pemikiran sebagaimana dijelaskan di depan, maka hipotesis penelitian yang akan diuji dalam penelitian ini adalah sebagai berikut :

1. Terdapat pengaruh positif kebijakan Pemenintah terhadap pelayanan masyarakat.

2. Terdapat pengaruh positif Peranan Pemimpin Lokal terhadap pelayanan masyarakat.

3. Terdapat pengaruh positif kebijakan Pemerintah dan Peranan Pemimpin Lokal secara bersama‑sama terhadap pelayanan masyarakat.

bab II

TINJAUAN PUSTAKA

2.1. Teori Pemerintahan

Pemerintahan sebagai seni pengelolaan kekuasaan sudah hadir sejak awal kehidupan manusia. Bentuk awal dari pemerintahan itu bisa bermacam­-macam, namun ciri pokoknya, setelah tercapainya kesepakatan tentang aturan hukum, adalah kehadiran seorang pemimpin yang ditaati secara tulus atau terpaksa oleh orang orang dalam suatu kelompok masyarakat.

Secara etimologis, pemerintahan berasal dari perkataan pemerintah, sedangkan pemerintah berasal dari perkataan perintah. Memang perkataan "pemerintah" dan "pemerintahan" merupakan rumusan yang dapat dibedakan. Sebagaimana diungkapkan oleh Ermaya Suradinata (1998 : 6), Pemerintah adalah lembaga atau badan badan publik yang mempunyai fungsi melakukan upaya untuk mencapai tujuan negara. Sedangkan pemerintahan adalah semua kegiatan lembaga atau badan badan publik tersebut dalam menjalankan fungsinya untuk mencapai tujuan negara.

Kalau dalam kepustakaan Inggris dijumpai perkataan "government” yang sering diartikan sebagai “pemerintah” maupun sebagai “pemerintahan”. C.F. Strong (dalam Pamudji, 1995: 23 24), mendefenisikan sebagai berikut:

Government is, therefore, that organization in which is vested ihe right to exercise sovereign powers. Government in the broad sense, is something bigger than a special body of minister a sense in which we colloqually tha it to day, when … Government, in the broader senvs, is charged with the maintenance of the peace and security of state within and whitout. It must, there fore, have, first, military power, or the control of armed forces; secondly, legislative power, or the means of making laws; thirdiy, financial power, or ihe ability lo extract sufficient money from the community to defray the cost defending the state and enforcing the law it makes on the stale's behalf

(Pemerintah (an) oleh karenanya, adalah organisasi dalam mana diletakkan ... hak untuk melaksanakan kekuasaan berdaulat atau tertinggi. Pemerintah (an) dalam arti luas merupakan sesuatu yang lebih besar daripada suatu badan atau kementrian-kementrian, suatu arti yang bisa kita pakai dalam pembicaraan dewasa ini apabila ... Pemerintah (an), dalam arti lebih luas, diberi tanggung jawab pemeliharaan perdamaian dan keamanan negara, di dalam ataupun di luar. la, pemerintah (an), harus memillki, pertama, kekuasaan militer atau pengawasan atas angkatan bersenjata; kedua, kekuasaan legislatif, atau sarana pembuatan hukum; ketiga, kekuasaan keuangan, yaitu kesanggupan memungut uang yang cukup untuk membayar biaya mempertahankan negara dan menegakkan hukum yang dibuatnya atas nama negara).

Selanjutnya dikemukakan Strong sebagai berikut

"It must, in short, have legislative power, executive power, andjudicial power, which we may call the three departments of government".

(Singkatnya, pemerintahan mempunyai kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif, kekuasaan kehakiman, yang boleh kita sebut tiga cabang pemerintahan).

Sedangkan definisi pemerintahan (government) menurut W.S.Sayre (Ermaya Suradinata, 1998 : 100), "Government is best defined as the organization agency of the state, expressing and exercising is authority " (pemerintahan, definisi terbaiknya adalah sebagai lembaga negara yang terorganisir yang memperlihatkan dan menjalankan kekuasaarinya).

Dari uraian di atas, pemerintahan dapat berarti luas atau berarti sempit yang menurut Ermaya Suradinata (1998: 6), Pemerintahan dalam arti luas adalah segala kegiatan badan badan publik yang meliputi kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif dalam usaha mencapai tujuan negara, sedangkan dalam arti sempit, pemerintahan adalah segala kegiatan badan badan publik yang hanya melipliti kekuasaan eksekutif.

Sejalan dengan pengertian ini, Pamudji (1995 : 25 26), Pemerintahan dalam arti tuas adalah perbuatan memerintah yang dilakukan oleh organ organ atau badan badan legislatif, eksekutif dan yudikatif, dalam rangka rnencapai tujuan pemerintahan negara (tujuan nasional), sedangkan pemerintahan dalam arti sempit, adalah perbuatan memerintah yang dilakukan oleh organ eksekutif dan jajarannya dalam rangka mencapai tujuan pemerintahan negara.

Tujuan utama dibentuknya pemerintahan adalah untuk menjaga suatu sistem ketertiban di dalam mana masyarakat bisa menjalani kehidupannya secara wajar. Dengan kata lain, adalah pelayanan kepada masyarakat, tidak untuk melayani dirinya sendiri, tetapi untuk melayani masyarakat, yakni menciptakan kondisi yang memungkinkan setiap anggota masyarakat mengembangkan kemajuan dan kreativitasnya demi mencapai kemajuan bersama.

Sebagaimana dijelaskan Rasyid (1997 : 11 12), secara umum tugas-­tugas pokok pemerintahan mencakup tujuh bidang pelayanan, sebagai berikut:

Pertama, menjamin keamanan negara dari segala kemungkinan serangan dari luar, dan menjaga agar tidak terjadi pemberontakan dari dalam yang dapat menggulingkan pemerintah yang sah melalui cara cara kekerasaa

Kedua, memelihara ketertiban dengan mencegah terjadinya gontok gontokan di antara warga masyarakat, menjamin agar perubahan apapun yang

terjadi di dalam. masyarakat dapat berlangsung secara damai.

Ketiga, menjamin diterapkannya perlakuan yang adil kepada setiap warga masyarakat tanpa membedakan status apapun yang melatar belakangi keberadaan mereka. Jaminan keadilan ini terutama harus tercermin melalui keputusan keputusan pengadilan, dimana kebenaran diupayakan pembuktiannya secara maksimal, dan dimana konstitusi dan hukum yang berlaku dapat ditafsirkan dan diterapkan secara adil dan tidak memihak, serta di mana perselisihan bisa didamaikan.

Keempat, melakukan pekerjaan umum dan memberi pelayanan dalam bidang­bidang yang tidak mungkin dikerjakan oleh lembaga non pemerintah, atau yang akan lebih bajak jika dikerjakan oleh pemerintah. Ini antara lain mencakup pembangunan jalan, penyediaan fasilitas pendidikan yang terjangkau oleh mereka yang berpendapatan rendah, pelayanan pos dan pencegahan penyakit menular.

Kelima, melakukan upaya upaya untuk meningkatkan kesejahteraan sosial membantu orang miskin dan memelihara orang orang cacat, jompo dan anak anak terlantar; menampung serta menyalurkan para gelandangan ke sektor kegiatan yang produktlf, dan semacamnya.

Keenam, menerapkan kebijakan ekonomi yang menguntungkan masyarakat luas, seperti mengendalikan laju inflasi, mendorong penciptaan lapangan kerja baru, memajukan perdagangan domestik dan antar bangsa, serta kebijakan lain yang secara langsung menjamin peningkatan ketahanan ekonomi negara dan masyarakat.

Ketujuh, menerapkan kebijakan untuk pemeliharaan sumberdaya alam dan lingkungan hidup, seperti air, tanah, dan hutan. Pemerintah juga berkewajiban mendorong kegiatan penelitian dan pengembangan untuk pemanfaatan sumber daya alam yang mengutamakan keseimbangan antara eksploitasi dan reservasi.

Uraian di atas memberikan gambaran adanya jangkauan tugas yang luas dan kompleks, dengan tanggung jawab yang sangat berat, terpikul di atas pundak setiap pemerintahan. Karena itu, secara prinsip terdapat dua maksud atau tujuan dalam pembentukan sebuah pemerintahan atau negara, yaitu : pertama, untuk menegakkan keteraturan atau memberi rasa aman dan menciptakan keteraturan dalam masyarakat; dan kedua, untuk menciptakan suasana yang adil.

Berdasarkan konsep tentang pemerintahan, dan mengutip pendapat Rasyid (1998 : 6), pemimpin atau pemerintah yang baik itu adalah yang memberi kepada rakyat apa yang mereka inginkan sebelum mereka meminta. Oleh karena itu, dalam mengejawantahkan konsep tersebut, tentunya tidak lepas dari sistem pemerintahan. Membahas tentang sistem pemerintahan, maka perhatian seyogianya diarahkan pada tiga komponen utamanya, yaitu aturan main (konstitusi, hukum, etika), lembaga lembaga (yang berwenang melaksanakan aturan main), dan pelaku (khususnya pemimpin pemimpin yang bertanggung jawab atas pelaksanaan kewenangan kewenangan yang melekat pada lembaga­lembaga).

Mempelajari ilmu pemerintahan, membawa kita pada suatu pemahaman yang menjadi acuan dalam penyelenggaraan pemerintahan, seperti pemahaman terhadap otonomi daerah, desentralisasi, sentralisasi, dekonsentrasi, demokrasi, birokrasi, kebijakan publik, kelembagaan, dan sebagainya. Pemahaman­pemahaman tersebut dapat ditinjau dari segi Nomothetis, yang memberikan pengertian bersifat umum dari fenomena ideografi yang lebih berorientasi pada gejala gejala yang sifatnya spesifik dan mempunyai sifat einmalig, yaitu timbul dalam situasi konteks yang khusus.

2.2. Teori Kebijakan Publik.

Bromley (Lukman Hakim,1999) telah mengidentifikasikan tiga tingkat hirarkhi kebijakan yaitu Policy level, Organizational level dan Operational level. Pada masing masing level ini kebijakan publik diwujudkan dalam bentuk peraturan perundang undangan (Institutional arrangements) yang sesuai dengan tingkat hirarkhinya. Peraturan perundang undangan ini baik secara sendiri maupun bersama sama mempengaruhi pola pola interaksi (pattern of interactions) di dalam masyarakat yang menjadi sasaran kebijakan tersebut. Pola pola interkasi inilah yang selanjutnya akan mempengaruhi hasil (outcome) yang diinginkan oleh kebijakan tersebut. Kebijakan adalah peran pemerintah untak mempengaruhi proses yang berlangsung dalam masyarakat. Dalam terminologi ekonomi, kebijakan adalah bentuk intervensi pemerintah pada pasar. Untuk dapat melakukan intervensi secara kompeten (tepat), pemerintah perlu memenuhi beberapa prasyarat. Pertama, harus memiliki informasi yang akurat sehingga dapat memberi diagnosa permasalahan secara tepat. Kedua, pemerintah harus mempunyai otoritas yang memadai sehingga dapat memberikan terapi secara memadai pula; dan Ketiga, pemerintah harus mempunyai kemampuan untuk memprediksi akibat diluar dampak langsung yang ditimbulkan oleh adanya implementasi kebijakan, sehingga dapat mengatasi setiap dampak ikutan yang ditimbulkannya. Karena itu, kelayakan suatu kebijakan dapat dilihat dari apakah pemerintah mempunyai instrumen atau piranti kebijakan yang secara efektif dapat menjalankan kebijakannya. Penerapan instrument tadi ada yang bersifat universal, ada yang bersifat tertentu (discreet). Untuk itu dibutuhkan adanya kewenangan administratif pemerintah yakni kelayakan pemerintah untuk melakukan pengaturan maupun pemberian. Insentif.

Kebijakan publik merupakan fenomena yang kompleks dan dinamis yang dapat dikaji dari berbagai disiplin Ilmu. Kompleksitas dan dinamika tersebut akan lebih terasa apabila pengamatan diarahkan atau ditujukan pada proses kebijakan. Dalam pandangan manajemen, proses kebijakan itu dapat difahami sebagai rangkaian kegiatan yang ineliputi sedikitnya tiga kelompok utama, yaitu (1) pembuatan kebijakan; (2) pengendalian pelaksanaan kebijakan; dan (3) evaluasi kinerja kebijakan (Mustopadidjaja AR, 1992).

Sehubungan dengan substansi dan lingkup permasalahan serta cakupan kebijakan tersebut, perlu dikenali konsep tentang sistem dan proses kebijakan. Yang dimaksud dengan sistem kebijakan (Mustopadidjaja AR, 1988) adalah suatu tatanan kelembagaan dan individu atau kelompok individu yang berperan dalam sebagian atau keseluruhan proses kebijakan, yang terdiri dari serta masing masing dirumuskan sebagai berikut:

1. Lingkungan kebijakan, adalah keadaan yang melatar belakangi atau peristiwa yang menyebabkan timbuinya isu (masalah) kebijakan, yang mempengaruhi dan dipengaruhi oleh para pelaku kebijakan dan oleh sesuatu kebijakan;

2. pembuat dan pelaksanaan kebijakan, adalah orang atau sekelompok orang, atau organisasi yang mempunyai peranan tertentu dalam system dan proses Kebijakan, sebab mereka berada dalam posisi menentukan ataupun mempengaruhi baik dalam, perabuatan. Kebijakan atau dalam. tahap pelaksanaannya, dalam arti pengawasan, pengendalian, dan penilaian atas hasil hasil yang dicapai dalam perkembangan pelaksanaan kebijakan;

3. kebijakan itu sendiri, yaitu keputusan atas serangkaian pilihan yang kurang lebih berhubungan satu sama lain yang dimaksudkan untuk mencapai tujuan tertentu; dan

4. kelompok sasaran kebijakan, yaitu. orang atau sekelompok orang atau organsasi orgarusasi dalam masyarakat yang perilaku dan atau keadaannya ingin dipengaruhi oleh kebijakan bersangkutan.

William N. Dunn (1981) merumuskan sistem kebijakan sebagai berikut:

“the overal institutional paltern within wich policies are made, involves interrelatioships among three elements: public policies, policy stakeholders, and policy environments"

Pembahasan mengenal kebijakan publik adalah membahas mengenai peran pemerintah dan masyarakat dalam penyelenggaraan negara dengan berbagai dimensi kelembagaannya yang kompleks. Dinamika kelembagaan dalam proses Kebijakan dipengaruhi oleh sistem politik ekonomi dan pemerintahan yang dianut, perkembangan lingkungan strategis serta pola manajemen pemerintahan yang dikembangkan. Dalam konteks inilah dikenal berbagai model pembuatan kebijakan (Thomas R. Dye, 1995 dalam Mustopadidja AR, 1999), seperti model kelembagaan (kebijakan dipandang sebagai kegiatan lembaga pemerintahan), model proses (kebijakan dipandang sebagai Ativitas politik), model elite (kebijakan dipandang sebagai preferensi elite), model kelompok (kebijakan dipandang sebagai konsensus kelompok), model rasional (kebijakan dipandang sebagai pencapaian tujuan secara rasional, dan menjamin optimalitas sosial), model inkremental (kebijakan. dipandang sebagai modifikasi kebijakan sebelumnya), model sistem (kebijakan dipandang sebagai keluaran dari system), model permainan (kebijakan dipandang sebagai pilihan rasional dalam situasi kompetitif), dan model pilihan publik (kebijakan dipandang sebagai pembuatan keputusan kolektif dari individu individu yang berkepentingan).

Sama seperti dengan model lainnya, maka model pembuatan kebijakan publik juga merupakan simplikasi dari realitas yang jauh lebih kompleks, dan dinamik. Sehingga untuk mendapatkan representasi yang lebih mendekati kenyataan, dapat dikembangkan suatu model yang mengkombinasikan beberapa variabel relevan, yang mungkin tidak teridentifikasi dalain suatu model tetapi dinyatakan sebagai unsur eksplisit dalam model lainnya.

2.3. Teori Pemimpin dan Kepemimpinan.

Kata "pemimpin" dan "kepemimpinan" sering: dipahami secara rancu oleh sebagian orang. Padahal kedua kata tersebut memiliki pengertian yang berbeda. Mengutip pendapat Rasyid (1997 : 75), secara sederhana “pemimpin” bisa didefinisikan sebagai seseorang yang terus menerus membuktikan bahwa ia mampu mempengaruhi sikap dan tingkah laku orang lain, lebih dari kemampuan mereka (orang lain itu) mempengaruhi dirinya. “Kepemimpinan” adalah sebuah konsep yang merangkum berbagai segi dari interaksi pengaruh antara pemimpin dengan pengikut dalam mengejar tujuan bersama. Kartini Kartono (1998 : 5), kepemimpinan adalah masalah relasi dan pengaruh antara pemimpin dan yang dipimpin. Kepemimpinan bisa berfungsi atas dasar kekuasaan pemimpin untuk mengajak, mempengarai dan menggerakkan orang orang lain guna melakukan sesuatu, demi pencapaian satu tujuan tertentu.

Sejalan dengan pengertian tersebut di atas, dan mengutip pendapat Soebagio Sastrodiningrat (1999 : 14 151), pemimpin (leader) adalah seseorang yang dengan cara apapun, mampu mempengaruhi pihak orang lain untuk berbuat sesuatu, sesuai dengan kehendak orang itu sehingga tujuan yang telah ditentukan tercapai. "Kepemimpinan" (leadenship) adalah kemampuan seseorang yang dengan cara apapun mampu mempengaruhi pihak lain, untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu, sesuai dengan kehendak orang itu, sehingga berhasil mencapai tujuan yang telah ditentukan. Hans Finzel (2001 : 13) dengan definisi yang sangat sederhana, "kepemimpinan" adalah pengaruh. Atau definisi lain, adalah seorang pemimpin membawa orang lain ketempat yang takkan mereka datangi sendiri.

Bertolak dari uraian tersebut di alas, dimana pemimpin yang berkait erat dengan kemampuan mempengaruhi seseorang, dalam kenyataanya dikelompokkan kedalam pemimpin formal dan pemimpin informal dengan berbagai pendrian yang diberikan kepadanya. Kartini Kartono (1998:8 10) memberi definisi sebagai berikut:

Pemimpin formal ialah orang yang oleh organisasi lembaga tertentu ditunjuk sebagai pemimpin, berdasarkan keputusan dan pengangkatan resmi untuk memangku suatu jabatan dalam struktur organisasi, dengan segala hak dan kewajiban yang berkaitan dengannya, untuk mencapai sasaran organisasi.

Adapun ciri ciri pemimpin formal antara lain ialah:

1. Berstatus sebagai pemimpin, formal selama masa jabatan tertentu, atas dasar legalitas formal oleh penunjukan pihak yang berwenang (ada legitimitas);

2. Sebelum pengangkatannya, dia harus memenuhi beberapa persyaratan formal terlebih dahulu;

3. la diberi dukungan oleh organisasi formal untuk menjalankan tugas kewajibannya. Karena itu dia selalu memiliki atasan/superior,

4. Dia mendapatkan balas jasa materiil dan immateriil tertentu, serta emolumen (keuntungan ekstra, penghasilan sampingan) lainnya;

5. Dia bisa mencapai promosi atau kenaikan pangkat formal, dan dapat dimutasikan;

6. Apabila dia melakukan kesalahan kesalahan, dia akan dikenai sanksi dan hukuman;

7. Selama menjabat kepemimpinan, dia diberi kekuasaan dan wewenang; antara lain untuk : menentukan policy, memberikan motivasi kerja kepada bawahan, menggariskan pedoman dan petunjuk, mengalokasikan jabatan dan penempatan bawahannya, melakukan komunikasi, mengadakan supervisi dan kontrol, menetapkan sasaran organisasi, dan mengambil keputusan keputusan penting lainnya.

Sedangkan pemimpin informal ialah orang yang tidak mendapatkan pengangkatan formal sebagai pemimpin; namun karena ia memiliki sejumlah kualitas unggul, dia mencapai kedudukan sebagai orang yang mampu mempengaruhi kondisi psikis dan perilaku suatu kelompok atau masyarakat.

Ciri ciri pemimpin informal, antara lain ialah

1. Tidak memiliki penunjukan formal atau legitimitas sebagai pemimpin;

2. Kelompok rakyat atau masyarakat menunjuk dirinya, dan mengakuinya. sebagai pemimpin. Status kepemimpinannya berlangsung selama kelompok yang bersangkutan masih mau mengakui dan menerima pribadinya;

3. Dia tidak mendapatkan dukungan/backing dari suatu organisasi formal dalam, menjalankan tugas kepemimpinannya;

4. Biasanya tidak mendapatkan imbalan balas jasa: atau imbalan jasa itu diberikan secara sukarela;

5. Tidak dapat dimutasikan, tidak pernah mencapai promosi, dan tidak memiliki atasan. Dia tidak perlu memenuhi persyaratan formal tertentu;

6. Apabila dia, melakukan kesalahan, dia tidak dapat dihukum; hanya saja respek orang terhadap dirinya jadi berkurang, pribadinya tidak diakui, atau dia ditinggalkan oleh massanya.

Hubungan antara pemimpin formal dengan pemimpin informal dapat diperlihatkan dalam hubungan organisasi dan administrasi. Hal ini dikaitkan dengan kenyataan bahwa hubungan antara pemimpin/kepemimpinan, organisasi, manajemen dan administrasi sangat erat. Sebagaimana diketahui bahwa organisasi (Kartini Kartono, 1998:11) adalah sistem kegiatan terkoordinasi dari kelompok orang yang bekerja sama mengarah pada tujuan bersama, dibawah kewenangan dan kepemimpinan. Seperti diketahui bahwa kepemimpinan mempunyai fungsi utama sebagai penggerak/dinamisator dan koordinator terhadap sumberdaya, manajemen merupakan Ativitas dalam organisasi untuk mencapai sasaran secara efektif, dan administrasi sebagai keseluruhan proses kerjasama antara dua atau lebih manusia secara rasional untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan sebelumnya. Secara singkat dapat dikatakan bahwa manajemen adalah inti dari administrasi; sedang kepemimpinan merupakan inti dari organisasi dan dari manajemen. Dengan demikian yang lebih penting diperhatikan adalah adanya unsur relasi diantara pribadi pemimpin dengan orang­-orang yang dipimpinnya, yang tentunya dalam, keadaan ini dituntut pemilikan sifat dan kualitas komunikatif yang mencakup kemampuan mengadakan koordinasi, mengkonsepsikan dan menjabarkan tujuan tujuan umum yang jelas, bersikap adil dan sanggup membawa kelompok ketujuan yang pasti dan menguntungkan, serta membawa pengikutnya kepada kesejahteraan, dan lain sebagainya. Pada dasarnya masyarakat (manusia) itu dinamis sifatnya dan selalu mengalami perubahan sepanjang masa. Hal ini disebabkan oleh karena setiap harinya orang itu aktif melakukan macam macam usaha untuk mempertahankan keberadaannya secara individual; dan adanya kelompok kelompok manusia yang secara bersama­-sama membangun lingkungan hidupnya dalam gerak membudaya. Oleh karena itu, aktivitas kolektif untuk membangun masyarakat (manusia) akan selalu membutuhkan pemimpin dan kepemimpinan demi efisiensi kerja dan keberhasilannya.

Secara garis besar dapat digambarkan bahwa teori kepemimpinan adalah penggeneralisasian satu seri perilaku pemimpin beserta konsep konsep kepemimpinannya, dengan menampilkan latar belakang historis kemunculan pemimpin dan kepemimpinan, sebab musabab penampilannya ditengah khalayak ramai, tipe dan gayanya, persyaratan kepemimpinan dan untuk menjadi pemimpin, sifat sifat utama. pemimpin, tugas tugas pokok, dan etika profesi kepemimpinan. Hal ini dilandaskan bahwa pemimpin adalah seorang pribadi yang memiliki superioritas tertentu, sehingga dia memiliki kewibawaan dan kekuasaan ntuk menggerakkan orang lain untuk melakukan usaha bersama guna mencapai satu sasaran tertentu. Jadi, pemimpin itu seyogianya memiliki kelebihan, yang dengan demikian akan memperoleh pengakuan dan respek dari pengikutnya dan mematuhi segala perintahnya.

2.4. Teori Administrasi Pemerintahan.

Untuk membabas mengenai administrasi pemerintahan, terlebih dahulu harus dipahami tentang administrasi negara. Dalam perubahan kedua Undang­Undang Dasar 1945 pasal 18 ayat (1) dan (7) disebutkan sebagai berikut :

1. Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah daerah, provinsi dan daerah provinsi dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap tiap provinsi, kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang undang;

(7) Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang undang.

Dalam hal ini dapat dipahami bahwa untuk menjembatani kepentingan Pusat dan Daerah dibutuhkan suatu proses kegiatan terstruktur yang dikenal dengan administrasi negara. Menyinggung mengenai administrasi negara, Ermaya Suradinata (1998A). mendefinisikan sebagai berikut, administrasi negara atau "public administration" adalah segala kegiatan atau proses untuk mencapai tujuan negara yang telah ditentukan, yaitu kegiatan yang dilakukan dalam suatu negara dari tingkat pemerintahan yang terendah sampai yang tertingi dalam suatu negara.

Sedangkan menurut definisi Pfiffner dan Presthus (Pamudji, cet.5 tt:20 21) sebagai berikut :

“Public atiminisiration involves the implementation of public policy which has been determine by representative political bodies”.

(Administrasi negara meliputi implementasi kebijakan pemerintah yang telah ditetapkan oleh badan badan perwakilian).

Pada bagian lain dikatakan bahwa "Public administration may be defined as the coordination of individual and group efforts to carry out public policy. lt is main1y occupied with the daily work of governments.

(Administrasi negara dapat didefinisikan sebagai koordinasi usaha usaha perorangan dan kelompok untuk melaksanakan kebijakan pemerintah. Hal ini terutama meliputi pekerjaan sehari hari pemerintah). Lebih lanjut penjelasan tersebut diakhiri dengan "In sum, public administration is a process concerned with carrying out public policies, en compassing innumerable skilis and techniques which give order and purpose to the efforts of large numbers of people ". (Secara menyeluruh, administrasi negara adalah suatu proses yang bersangkutan dengan pelaksanaan kebijakan kebijakan pemerintah, pengarahan kecakapan kecakapan dan teknik teknik yang tak terhingga jumlahnya yang memberi arah dan maksud terhadap usaha usaba sejumlah besar orang).

Dari ketiga definisi di atas (Pamudji, cet.5 tt:21) menyimpulkan bahwa administrasi negara adalah suatu proses yang melibatkan beberapa orang dengan berbagai keahlian dan kecakapan untuk melaksanakan kebijakan kebijakan pemerintah.

Bertitik tolak dari definisi di atas bahwa kepentingan administrasi negara adalah sebagai upaya mengeliminir timbulnya dikotomi fungsi pemerintahan, disatu pihak fungsi politisi dan pada pihak lain fungsi administrasi, yang tentunya akan berpengaruh terhadap perkembangan ilmu administrasi negara. Karena itu, maka proses penyelenggaraan negara akan terlihat dari cara berpikir penyelenggara negara, yang dapat dilihat dari fungsi yang bersifat politis dan bersifat administratif lebih jauh Ermaya Suradinata (19983) menjelaskan bahwa administrasi negara dapat dibagi menjadi administrasi pemerintahan dan administrasi perusahaan negara. Administrasi pemerintahan dapat dikelompokkan menjadi administrasi sipil yaitu Ativitas yang dilakukan oleh lembaga-lembaga departemen maupun non departemen sampai pada tingkat Kecamatan, Kelurahan dan Desa. Sedangkan administrasi militer adalah seluruh Akivitas yang dilaksanakan oleh fungsi kesatuan dalam lingkungan angkatan bersenjata.

2.5. Teori Manajemen Pemerintahan.

Seperti halnya dengan banyak bidang studi yang menyangkut manusia, manajemen sulit di defenisikan. Dalam kenyataannya, tidak ada defenisi manajemen yang diterima secara universal. Hal ini terjadi karena defenisi manajemen dari para pakar selalu dikaitkan dengan model pendekatan yang dilakukannya. Mary Parker Follett (Handoko, 1997 : 8) mendefenisikan manajemen sebagai seni dalam menyelesaikan pekerjaan melalui orang lain. Dari defenisi ini akan memberikan pengertian bahwa para pimpinan (manajer) dalam mencapa tujuan tujuan organisasi melalui pengaturan orang orang lain untuk melaksanakan berbagai tugas yang mungkin diperlukan. Stoner (Handoko, 1997: 8) mendefenisikan manajemen adalah proses perencanaan, pengorganisasian, pengarahan dan pengawasan usaha usaha para anggota organisasi dan penggunaan sumber daya sumber daya organisasi lainnya agar mencapai tujuan organisasi yang telah ditetapkan. Dari definisi ini Stoner menggunakan kata proses dan bukan seni, karena manajemen sebagai seni dapat mengandung arti bahwa hal itu merupakan kemampuan atau keterampilan pribadi, sedangkan proses adalah cara sistematis untuk melakukan pekerjaan. Manajemen di definisikan sebagai proses karena semua pemimpin (manajer), tanpa memandang kecakapan atau keterampilan khusus yang dimiliki, harus melaksanakan kegiatan-kegiatan tertentu yang saling berkaitan untuk mencapai lujuan tujuan yang diinginkan..

Proses tersebut terdiri dari kegiatan kegiatan menajemen yaitu perencanaan, pengorganisasian, pengarahan dan pengawasan. Hal ini menunjukkan bahwa para pemimpin (manajer) menggunakan semua sumber daya organisasi dalam pencapaian tujuan tujuan yang telah ditetapkan. Orang (sumber daya manusia) adalah sumber daya terpenting bagi setiap organisasi, tetapi para pemimpin (manajer) tidak akan dapat mencapai tujuan secara optimal apabila mengabaikan sumber daya sumber daya organisasi lainnya.

Sejalan dengan pengertian di alas, Sukanto Reksohadiprodjo (1996:13) mendefinisikan manajemen sebagai suatu usaha merencanakan, mengorganisir, mengarahkan, mengkoordinir serta mengawasi keglatan dalam suatu organisasi agar tercapai tujuan organisasi secara efisien dan efektif Dari definisi ini , dapat dirumuskan suatu pengertian sederhana yakni bagaimana upaya menempatkan manajemen sebagai kunel pengembangan.

Manajemen sebagai suatu wujud kegiatan kelompok orang yang memiliki kewenangan, tanggung jawab yang berbeda satu dengan lainnya, merupakan kerjasama kolektif atau dengan kata lain, suatu kelompok orang yang, melaksanakan tugas tugas atau fungsi fungsi manajerial.

Dengan memahami manajemen dari berbagai sudut pandang tersebut di atas, maka menurut Ennaya Suradinata (1998 : 14) manajemen adalah kemampuan yang berhubungan dengan usaha untuk mencapai tujuan tertentu dengan jalan menggunakan manusia dan berbagai sumber yang tersedia dalam organisasi dengan cara seefisien mungkin.

Dari definisi ini dapat dirumuskan ciri ciri manajemen secara umum, yaitu adanya tujuan yang hendak dicapai, adanya sekelompok orang atau orang yang menggunakan orang lain, adanya sumber sumber yang digunakan dalam mencapai tujuan, adanya manajemen yang bersifat seni dan ilmu.

Memperhatikan pengertian manajemen dan pemerintahan sebagaimana dijelaskan di depan, dimana manajemen yang merupakan genus, maka manajemen Pemerintahan merupakan salah satu spesies dari manajemen. Ermaya Suradinata (1998 : 14) mendefinisikan manajemen pemerintahan sebagai suatu kegiatan atau usaha untuk mencapai tujuan negara dengan menggunakan berbagai sumber yang dikuasai oleh negara. Inti manajemen pemerintahan, terletak pada proses penggerakan untuk mencapai tujuan negara, dimana terkait erat apa yang kita kenal dengan fungsi kepamongprajaan.

Selain itu Sondang P. Siagian (1989 : 27) mendefinisikan manajemen Pemerintahan adalah manajemen yang ditetapkan dalam lingkungan aparatur Pemerintahan atau aparatur negara, tidak saja diartikan sebagai aparatur dari badan eksekutif, akan tetapi juga aparatur dari badan legislatif dan yudikatif, serta baik yang berada pada tingkat pusat maupun yang berada pada tingkat Daerah.

Seperti diketahui bahwa mekanisme pemerintahan moder selalu mengorientasikan tindakan tindakannya pada pencapaian sesuatu hasil yang nyata. Dalam konteks ini, manajemen pemerintahan diarahkan agar terlebih dulu mendefinisikan “hasil apa” yang ingin dicapai dengan uang, peralatan, keahlian, dan tenaga kerja yang dikerahkan, Hal ini terkait erat dengan target yang ingin dicapai oleh setiap unit dalam suatu periode tertentu.

Seperti sistem manajemen pada umumnya, manajemen pemerin tahan juga menganut prinsip prinsip efektivitas, efisiensi, dan inovasi dalain proses menghimpun dan menggerakkan orang orang, memperoleh dan menggunakan uang, serta mengadakan, menggunakan dan memelihara peralatan demi tercapainya tujuan organisasi.

Mengacu kepada pengertian di atas, manajemen pemerintahan yang merupakan proses pemberian bimbingan kepemimpinan, pengaturan dan pengendalian yang berkait dengan penyelenggaraan pemerintahan dan menggerakkan orang lain untuk mencapai tujuan pemertintah. Secara konseptual bahwa perumusan manajemen pemerintahan adalah :

1. Munajemen sebagai kemampuan yang berhubungan dengan usaha untuk mencapai tujuan dengan jalan menggunakan manusia dan berbagai sumber yang tersedia dalam organisasi dengan cara yang seefisien mungkin.

2. Istilah pemerintahan mengacu kepada kegiatan lembaga lembaga publik dalam mencapai tujuan negara.

Dari uraian tersebut di atas dapat disimpulkan bahwa istilah manajemen pemerintahan adalah suatu kegiatan dan usaha untuk mencapai tujuan negara dengan menggunakan berbagai sumber yang dikuasai negara. Inti manajemen pemerintahan terletak pada proses menggerakkan orang dan sumber sumber yang ada untuk mencapai tujuan negara, dimana kondisi ini terkait erat dengan fungsi kepamongprajaan.

2.6. Teori Pembangunan.

Pengertian pembangunan dapat ditinjau dari berbagai segi. Kata pembangunan secara sederhana sering diartikan sebagai proses perubahan kearah keadaan yang lebih baik. Memang disadari bahwa pembangunan adalah satu diantara konsep konsep paling mendesak pada zaman sekarang ini. Sering orang memberi pengertian sepadan antara pembangunan dengan perkembangan, padahal

untuk kedua kata tersebut mernillki perbedaan.

Menurut Ginanjar Kartasasmita (1997 : 9) pembangunan adalah perubahan kearah kondisi yang lebih baik melalui upaya yang dilakukan secara terencana, sedangkan perkembangan adalah perubahan yang dapat lebih baik atau lebih buruk, dan tidak perlu ada upaya tertentu.

Michael Todaro (Bryant dan White, 1987 : 3) mendefinisikan pembangunan adalah proses multidimensi yang mencakup perubahan perubahan penting dalam struktur sosial, sikap sikap rakyat dan lerabaga-lembaga nasional, dan juga akselerasi pertumbuhan ekonomi, pengurangan kesenjangan (inequality), dan pemberantasan kemiskinan absolut. Soedjatmoko (1984:9) menyebutkan bahwa kelangsungan hidup suatu bangsa sangat tergantung pada kemampuannya. mengelola transformasti sosial masyarakat secara tertib melalui pembangunan Pembangunan sebagai proses pembelajaran bagi kita untuk hidup lebih maju; hidup lebih baik daripada hari ini dan hari kemarin.

Dalam kata pembangunan, hal yang paling pokok adalah adanya hakikat membangun yang berlawanan dengan merusak. Karena itu, perubahan kearah keadaan yang lebih baik seperti yang diinginkan dan dengan upaya yang terencana, harus dilakukan. melalui jalan yang tidak merusak, tetapi mengoptimalkan sumber daya yang tersedia dan mengembangkan potensi yang ada.

Tanpa mengecilkan sumbangan disiplin ilmu sosial terhadap studi pembangunan, kajian bidang ekonomi memberikan dampak paling besar terbadap konsep kosep pembangunan. Pembangunan, menurut liteatur liteatur ekonomi pembangunan, sering didefinisikan sebagai suatu proses yang berkesinambungan dari peningkatan pendapatan riil perkapita melalui peningkatan jumlah dan produktivitas sumber daya.

John Maynard Keyness (Arief, 1999:28) memfokuskan teorinya atas permintaan agregat yang efektif dalam negeri sebagai variabel strategis dalam mengatasi faktor faktor produksi. Sedangkan dalam model Harrod Domar, pertumbuhan ekonomi akan ditentukan oleh dua unsur pokok, yaitu tingkat tabungan (investasi) dan produktivitas kapital (capital output ratio). Pada bagian lain berkembang sebuah model pertumbuhan yang disebut neo klasik. Teori pertumbuhan neo klasik ini, memasuk kan unsur teknologi yang diyakini akan berpengaruh dalam pertumbuhan ekonomi suatu negara. Seperti model Solow (Arief, 1999:40) mempostulasikan bahwa jika faktor tenaga kerja berlimpah yang mengakibatkan murahnya harga relatif tenaga kerja dibandingkan dengan harga relatif faktor modal, maka teknologi produksi akan beralih ke teknologi padat karya.

Dengan memperhatikan berbagai pemikiran tersebut di atas, maka salah satu harapan atau anggapan dari pengikut aliran teori pertumbuhan adalah bahwa hasil pertumbulhan akan dapat dinikmati masyarakat sampai di lapisan yang paling bawah. Artinya, terdapat pembagian yang proporsional terhadap hasil pertumbuhan ekonomi pada setiap tingkatan masyarakat. Dan jika dikaji lebih lanjut bahwa harapan tersebut pada dasarnya sama dengan yang dijelaskan dalam tujuan pembangunan nasional (GBHN 1999 2004) yaitu terwujudnya masyarakat Indonesia yang damai, demokravis, berkeadilan, berdaya saing, maju dan sejahtera, dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang didukung oleh manusia Indonesia yang sehat, mandini, beriman, bertaqwa, berakhlak mulia, cinta tanah air, berkesadaran hukum dan lingkungan, menguasai ilmu pengetahuan dan teknologi, memiliki etos kerja yang tinggi serta berdisiplin.

Untuk mempercepat peningkatan kesejaahateraan masyarakat khususnya dalam penanganan masalah kemiskinan dan kekumuhan di Provinsi Daerah Khusus Ibukota Sakarta, telah dicanangkan program pembangunan terpadu yang mencakup kegiatan bidang fisik lingkungan, ekonomi dan sosial budaya. Karena itu, maka setiap perangkat Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta dan masyarakat perlu merespon dan mengantisipasi melalui perencanaan yang cermat serta melaksanakan secara efisien dan efektif

Program pembangunan terpadu pada dasarya adalah merupakan model pembangunan yang berpusat pada masyarakat. Dalam penyelenggaraannya, peran yang diberikan kepada individu bukan hanya sebagai subyek melainkan sebagai aktor yang menetapkan tujuan, mengendalikan sumber daya dan mengarahkan proses yang mempengaruhi kehidupannya. Dengan perkataan lain, model pembangunan berbasis rakyat: dalam rangka pemberdayaan masyarakat. Menurut Sumodiningrat (2001:68) pembangunan yang berortentasi pada pemberdayaan memberikan kesempatan kepada setiap anggota masyarakat untuk berperanserta dalam proses pembangunan dengan mendapatkan kesempatan yang sama dan menamati hasil pembangunan tersebut sesuai kemampuannya. Pembangunan yang berpusat pada rakyat mengandung dimensi pengertian partisipasi yang emansipatif, artinya sedapat mungkin penentuan alokasi sumber sumber ekonomi semakin mengacu pada motto pembangunan dari, oleh dan untuk rakyat (Purwoko, 2001: 58).

Sebagaimana telah dijelaskan di depan bahwa yang menjadi dasar penyelenggaraan program pembangunan terpadu adalah akibat: dari krisis ekonomi yang berkepanjangan yang dampaknya dirasakan oleh hampir semua orang. Namun, dampak yang paling terberat dirasakan oleh masyarakat bawah. Dampak yang timbul sebagai akibat krisis ekonomi, antara lain sebagai berikut

1. Jumlah pengangguran yang semakin meningkat sebagai akibat dari pemutusan hubungan kerja serta semakin kecilnya peluang kerja yang tersedia.

2. Menurunnya tingkat kesehatan dan gizi anak serta ibu hamil.

3. Semakin bertambahnya keluarga miskin.

4. Semakin menurunnya kualitas kehidupan sosial dan lingkungan fisik.

Untuk mengatasi persoalan persoalan di atas cukup banyak program atau proyek yang dilakukan oleh pemerintah dan masyarakat. Akan tetapi kenyataannya masih banyak warga masyarakat yang tidak tersentuh oleh berbagai program ataupun proyek.

Fokus, dari program pembangunan terpadu adalah sebagai upaya memadukan instansi teknis baik di tingkat Provinsi maupun tingkat Kotamadya dalam suatu kegiatan pembangunan secara bersamaan dengan pendekatan pada bina fisik lingkungan, bina ekonomi dan bina soslal.